_突发事件应急预案体系概念设计研究

　　第7卷第8期2011年8月中国安全生产科学技术JournalofSafetyScienceandTechnologyVol．7No．8Aug．2011

　　文章编号：1673－193X（2011）－08－0005－09

　　突发事件应急预案体系概念设计研究

　　刘铁民

　　（中国安全生产科学研究院，北京100012）

　　摘

　　*

　　要：在复习国内外突发事件应急预案体系发展沿革基础上，针对我国应急预案顶层设计需求，

　　分析应急管理体系建设主要经验和现实问题，提出应急预案体系建设首先应以重大突发事件情景构建为基础；以加强应急准备为指导思想和提高应急准备能力为核心目标；以系统论和系统工程为基本方法，形成具有战略性、前瞻性、继承性和致用性应急预案体系框架的总体设计，认为从应突发事件应急预案系统结构其重要度远大于单个应急预案的完整性。进急管理长远发展上考量，

　　一步论述了今后我国应急预案体系总体结构、功能分类及其相互关系，并建议在首先完成顶层愿景设计基础上再逐渐分阶段实现并形成循环持续改进机制。关键词：突发事件；应急预案；体系建设；顶层设计中图分类号：X92

　　文献标识码：A

　　Designoftheemergencyplansystem＇sconcept

　　LIUTie-min

　　（ChinaAcademyofSafetyScienceandTechnology，Beijing100012，China）

　　Abstract：Aimattop-leveldesignrequirementsofemergencyplans，mainexperiencesandproblemsofemergencysystemconstructionprocesswereanalyzed，basedonreviewingtheinternationaldevelopmentandevolutionofemer-gencyplanssystem．Thepaperpresentedthestrategic，forward-looking，inheritanceandpracticalemergencyplansystemframeoveralldesign，thatis，takethemajorincidentscenarioanalysisasbasis，takesystemtheoryandsys-temengineeringasbasicmethod．Thepaperthoughtemergencymanagementshouldconsiderfromthelong-termde-velopment，suddenincidentemergencyplansystematicperspectiveismuchlargerthanasingleevent＇s．Overallsys-temstructure，functionclassificationandmutualrelationswereputforward，recommendationsweremadethattop-leveldesignbasearefirstlycompletedandthengraduallyphasedachieveandformcontinuousimprovementmecha-nism．

　　Keywords：Emergencies；emergencyplan；systemconstruction；top-leveldesign2003年“非典”发生以来，中国开始重视和加强

　　逐渐形成了“一案三制”工突发事件应急管理工作，

　　作格局，其中的“一案”就是指突发事件应急预案。

　　自2004年国务院颁发国家突发事件总体预案以来，全国各地方和企事业单位编制的应急预案总数据信

　　收稿日期：2011－07－25作者简介：刘铁民：研究员。

　　*基金项目：国家自然科学基金重点项目（编号：

　　70833006）和国家自然科学基金集成平台项目（编号：91024031）

　　已有360多万个，初步形成了以总体预案—专项预案—部门预案—企事业单位预案为主线的应急预案体系

　　［1］

　　，几年来，在各类突发事件应对过程中，应急

　　预案发挥了至关重要的作用。经过最近几年应急管理工作实践和突发事件应急处置应用，也逐渐显示各类预案交叉重复、格式雷同；出了一些问题：例如，预案强调文本文件，实用性和操作性不够，以及预案内容形式固定，缺乏弹性与灵活性等。实质上，这些问题集中反映了在应急预案体系结构上存在缺陷。随着我国突发事件应急管理工作深化，急需对我国

　　6中国安全生产科学技术第7卷

　　应急预案体系结构的顶层设计做进一步的审视和完善，这对解决应急预案编制与实施工作中存在的主以进一步提高我国应急预案的科学性和实要问题，

　　用性有很大意义。

　　（NPG）［8］，系统性提出了国家应急准备的愿景、预案情景、通用任务列表（UniversalTaskList）和目标能力列表（Targetcapabilitylist），确定国家应形成预防和保护等八个优先能力。2008年1月，美国国土安全部

　　《国家应急响应框架》（NRF）［9］，再一次明确公布了

　　提出突发事件应急管理应由以应急处置为主向应急准备为核心的重大转变，在NRF中分析了国家应急响应预案存在的问题并要求在修改完善之前暂停使用该预案。在NRF中有几个特点值得特别关注：（1）系统描述了NRF、NRP、NIMS和NPG之间的逻辑关系；

　　（2）强调了脆弱性对灾变发生、发展过程的影响，提出把脆弱性评价作为灾难风险评估的重要因素；

　　（3）强调应急准备文化的基础性作用，提出应对灾害是每个公民的责任，应从整体上提高所有公众的与风险相匹配的意识和能力；

　　（4）再次重申突发事件分层响应的原则，强调所有突发事件都应实行第一响应（FirstResponse），家庭、社区、地方和中央政府对突发事件都应积极参与响应过程。而且响应的扩大和升级主要取决于自身的能力，而不是灾难的范围与强度，基于这个理念，国家应急响应框架取消了以往国家应急响应预案中由总统宣布进入重大突发事件状态和启动国家应急响应预案的规定。

　　2009年美国FEMA公布了《应急准备指南：地

　　（CPG101）［10］，方政府应急预案修订指南》进一步推进和规范全国各类应急预案修订，该指南对应急预

　　案编制修订的目标、程序、结构、内容和方法都提出了具体建议和要求，其中还使用很大篇幅描述了各类预案的结构关系。至此，美国突发事件应急预案体系框架已基本形成。

　　近几年，美国政府在总统的直接支持下，积极推进应急准备与应急预案体系建设工作，先后动员了几千名科学家和政府官员，投入近300亿美元。同一时期，世界上许多国家在应急管理系统和应急预案体系的建设也取得了很大进展。例如，英，国在2004年修改了《国民紧急事件状态法》随后

　　《2005国内紧急状态法执行方案》《应急公布了以及，准备指南》使历史悠久的民防特色应急体制推进到综合应急管理的新阶段。又如德国、日本和法国

　　1

　　突发事件应急预案及其体系建设发展

　　沿革

　　应急预案最早期雏形是二战期间出现的民防计

　　当时由于空袭等战争行为给平民造成巨大伤亡和划，

　　基础设施严重破坏，英国等参战国纷纷制定了以保护公众安全为目标的民防战略或计划。二战后这一做法又演变扩展到应对自然灾害和技术灾难等领域。20世纪70年代末，美国组建了联邦应急管理署（FE-MA），应急管理模式逐渐由分散向集中统一方向转变。FEMA组织来自全国的科学家和政府官员对应急预案的形式、内容及其分类多次做了全面调研和深

　　其代表性成果是在1992颁布的美国联邦应入分析，

　　［2］

　　“9．11”急响应预案（FRP）。美国事件后，许多国家

　　2002年美国颁布了对应急管理战略做出重大调整，

　　《国土安全法》，依法组建了国土安全部（DHS），根据5），在美国国土安全部部美国第5号总统令（HSPD-长的亲自领导下，对美国突发事件预案体系进行了全面的调查评估并广泛征求了各界对建立国家应急预

　　依调研分析结果，编制公布案体系的意见。2004年，

　　［3］

　　了国家应急响应预案（NRP）和另一个重要文

　　———《国家事故管理系统》（NIMS）件

　　［4］

　　。2005年发

　　生卡特里娜飓风灾难，灾后由美国总统科学顾问领对这次巨灾的应急处置全过程做了认真的调查评衔，

　　《卡特里娜估并向美国总统和国会参、众两院提交了（TheFederalResponseToHurri-飓风灾难调查报告》

　　caneKatrina：LessonsLearned）［5］，该报告指出：美国政府对这次巨灾应对不力，暴露出国家应急管理体系

　　在建议中特别提出了应加强国存在重大结构性缺陷，

　　家应急准备体系和应急预案体系建设，建议对国家应

　　FEMA组织对全国急管理战略作重大调整。2006年，

　　《国家应急预应急预案再一次进行回顾总结并发表了

　　［6］

　　案评估》，同年6月发布了《国家重要基础设施保

　　（NIPP）［7］，护计划》对涉及公共安全和国家运行的重大基础设施和关键资源提出了战略性要求。2007年美国国土安全部发布了《国家应急准备指南》

　　第8期中国安全生产科学技术7

　　等在2010年前后，在强化法制建设的基础上，大力加强了政府应急管理机构的建设，明显增强其能力与职责，同时重新修订了应急管理规划和应急预案，以便应对日益频繁和复杂的各类突发事件。由于各法律和文化上的差异，每个国家应急预案结国体制、

　　构和内容等方面都略有区别，但在全球化背景下应急预案体系发展过程中也出现了逐渐趋向一致的倾［13-14］

　　。例如，向对突发事件的分级与分类是应急管理和应急预案编制的重要基础，当前各国几乎都采

　　用以事件的破坏强度与应对能力综合分级的思路，而不再采用传统的事件来源、行业和事件灾害后果进行分类方法。

　　在德国应急预案等法规文件中，把各类突发事件划分为普通、异常和重大三个级别：普通事件有火灾、洪水、爆炸等常规公共安全事件，一般是由市政、警方和消防部门处置；异常事件包括影响范围重大疫情、危险化学品泄漏、放较大极端气象灾害、

　　这类事射性物质扩散或飞机失事等重大交通事故，件需要地方政府出面协调、联邦支援和红十字会等

　　非政府组织参与；重大突发事件可导致众多人身伤亡，对环境和基础设施造成巨大破坏且难以恢复，不仅需要政府各方面配合参与，而且需得到联邦应急管理部门给予技术协助、军队以及周边相邻地方的支持，当特别重大的灾难发生后，联邦政府将启动国家级的应急指挥中心，统一协调全面应急响应行动。英国突发事件管理是按照指挥职能分成为“金、银和铜”的三类不同级别。三类指挥级别在各类突发事件中承担不同角色，分别负责所谓的战略、

　　：“金”战术和操作三个不同层次的任务负责战略级任务，是重大应急响应总协调人，能够指挥调动所有

　　资源，并授权“银”一级根据事件情景做战术策划，；“银”但一般不强求其置身现场级的指挥位置主要

　　表1

　　强度事件灾难

　　自然

　　局地的暴雨、冰雹、龙卷风、地

　　震、泥石流、传染疫病舟曲泥石流玉树地震、

　　是在事件现场，主要职责之一是把金级所制定的战

　　略转化为实施战术行动，实际上“银”是现场的协调指挥者，但一般不直接介入具体的应急响应行动；“铜”级则是各类应急处置活动的执行者，他们接受银的指挥命令并转化为实际行动并负责将执行情况向银汇报，要保证新的战术指令继续落实。三类指挥不取决于事件的强度和行政级别，而主要是由突发事件中所需的角色和能力而决定。

　　美国目前还没有严格意义的突发事件分级办法，但NRF等很多文件中原则上把各类突发事件划分为全国重大事件（巨灾）；需要州紧急应对事件（灾难）和需地方应对突发事件（事故与事件）这三种类型（级别），将其作为分层应急响应的参考。

　　综合考虑到突发事件类型与级别的耦合关系，作者提出可以用一个矩阵对不同事件级别与事件类型做一个综合的描述（参见表1）。值得特别说明的事是：事件的级别在事件发展过程中可以发生变化、

　　因此这种分级与分类应件类型也可以演变或耦合，

　　具有良好的弹性与灵活性。按照突发事件分层管理

　　的基本原则，无论哪一类或哪一级事件的应急响应行政级别与范围都应从最底层开始响应，是否升级，不是依据事件的强度，而主要取决于能力，只有当事件的范围、强度和复杂性超出本级能力时才能提请上级政府和其它支援单位的介入。

　　2

　　国外应急体系建设主要特点与我国发展现状对比分析

　　为进一步认识我国突发事件应急预案体系结构性特质，对涉及到应急预案体系建设的几个核心问题，做了国内外比较研究。

　　突发事件类型与强度（级别）关系矩阵表

　　技术

　　矿难等工业事故、工程质量（彩虹桥事

　　件）、环境污染、火灾等“12．23”、“11．13”、“9．井喷松花江污染8”尾坝矿垮塌、三氯氰胺毒奶粉

　　社会

　　拆迁、讨薪、周老虎、日记门、

　　富士康、开胸验肺等贵州瓮安、云南昭通、陕西府谷、云南孟连“3．14”拉萨暴力活动、乌鲁

　　“7．5”木齐暴力活动

　　危机

　　1998年洪水、2003年非典、

　　印度帕博尔毒气泄漏、切尔诺贝利核电

　　2008年南方冰雪灾害、“5．12”

　　站爆炸

　　汶川地震

　　8中国安全生产科学技术第7卷

　　2．1应急预案体系有关的法制、体制和技术支撑条件国外在突发事件应急法制基础和体制建设方面为应急预案体系发展奠定了坚实基础，而以国家事故管理系统（NIMS）和国家应急准备指南（NPG）为代表的应急管理核心文件则为应急预案体系提供了稳定、规范的运行环境。这些要素与应急预案体系共同构成了国家应急管理系统的基本框架（参见图1）

　　。

　　弱性实质上反映了在我国应急管理工作中存在结构性缺陷，这类系统结构上的问题只有依靠系统结构顶层设计和有序制度化建设才能逐渐解决，这是我国应急预案管理和应急预案体系建设工作长期以来所面临的挑战。2．2

　　应急预案体系结构框架、分类与功能实现“9．11”事件以来，尤其是印度洋大海啸、卡特里

　　“5．12”娜飓风和我国汶川大地震发生以来，各国都大力加强了应急预案体系建设，美国在这方面进展尤为显著。不但已形成了比较完善的应急预案体系，且比较细致刻画出各类预案的形式与功能。美国现行的应急预案按其功能大致可以划分为四个层面、六个种类（参见表2、图2），不同类别的预案具有不同的使用对象、结构、内容、功能和表达形式。这四层六类预案从英文上讲都是Plan，但按中国人理解习惯则可分别定义为：规划、计划、预案、方案和方法等

　　。

　　图1

　　国家应急管理体系基本结构图

　　与国外比较，我国应急预案体系的最主要差距

　　是表现在体系结构顶层设计方面。在2007年我国《突发事件应对法》，颁发了由于缺乏相对应配套法规、标准和具体明确要求，因此对应急管理体制和应急预案管理的支撑强度明显不足，这直接影响到我国应急管理系统建设与发展可执行性。例如，我国各级政府中设置的应急管理部门在突发事件应对法等法规中没有明确的法律定位和授权，其行政职能、工作范围和管理机制方面需进一步明确和强化。我国应急预案数量庞大，但还缺类似NIMS这类全国通用标准化运行模板和具有近似NPG功能的国家应急准备指导性文件。如果这些基础性薄弱环节不能明显改善，应急预案的运行环境将十分困［15-16］

　　。这些应急管理法制与体制上表现出的脆难

　　表2

　　类别

　　1、战略级预案2、操作级预案*概念预案*操作预案3、战术级预案4、现场行动方案

　　使用对象

　　中央政府为主中央或地方政府为主

　　政府综合应急管理与指挥部门各个职能单位

　　参与现场应急响应活动单元现场执行应急响应任务单元

　　美国应急预案层级分类列表

　　主要用途

　　制定政策、目标和指导

　　描述政府及各部门职责、任务和统一协调综合、协调辖区内各类行动与资源确定各自职责与任务

　　在Oplan基础上产生并随现场情况而改进完善依据Oplan在现场制定响应程序和任务指令

　　细化程度

　　+++++++++++++++

　　图2

　　应急预案层级架构图

　　［10］

　　第8期中国安全生产科学技术9

　　Levelplans）也可称所谓战略级预案（Strategic-为战略规划。战略级预案位于应急预案体系最顶层，其核心是提出国家突发事件应急管理的愿景目

　　标，主要功能是政策引导、总体布局和确定目标，一但内容宜粗不宜般在适用时间上要跨越数年以上，细，其制定者是国家应急管理部门。levelplans）主要适用对操作级预案（Operation-象是以各级政府为主。该类预案主要是基于各类灾害的特定情景，描述政府和各个部门在应急管理工作中的任务、职责和统一协调的机制与程序。其适要根据演练与实践的评估结果不用时间以月为计，

　　断完善改进。操作级预案依据其功能常划分为概念预案（CONPLANs）和行动预案（OPLANs）两种类型。概念预案主要用于政府应急管理部门和应急指挥机构，主要功能是综合协调辖区内各类行动与资源。而OPLANs主要用于政府相应部门和参与应急活动

　　主要是以任务清单的形式确定各的各个功能单位，

　　其内容应更加详细、具体，其个单位的任务与职责，

　　主要制定者国家和省市级政府应急管理部门以及参

　　与应急活动的政府相关部门。

　　levelplans），第三类是战术级预案（Tactical-它

　　是在Oplans的基础上产生并视现场的随机情景而改进完善，主要使用对象是参加现场应急响应行动的功能单元，例如负责或参与工程抢险、医疗救护和后勤支持等各个单位。战术级预案从结构与内容应具有良好的弹性、灵活性与可操作性，主要制定与使用者是政府各个部门及其下属单位。

　　第四类预案为现场行动方案（IncidentActionplan，IAP）也可称为现场运行计划。IAP主要针对突发事件中的随机情景，只适用于一个完整行动或一个单项任务，时间限度一般以小时为计，如果时间超过数天、甚至以月计，则应转变为战术级预案。这类预案在应急行动的时间、地点、人员和活动都要清晰、明确和具体。IAP是在现场制定，但其模板应事IAP与其说是行动方案，先构建，从这个意义上说，

　　还不如说是制定现场行动方案的路径、方法和程序，这类预案应由具体承担应急响应职责的单位，如医学救护队、消防灭火队等来制定。这四种应急预案构成了各类功能预案的基本原型，可以在国家、省市地方政府、社区，乃至企事业单位的应急预案编制中得到应用

　　［17］

　　事业单位预案功能和目标可能侧重不同，例如国家

　　级可能侧重在战略级和操作级，省市地方政府侧重在操作级，而社区和企事业单位应急预案则主要应是操作级和战术级。

　　目前我国现行应急预案可分为五种类型：总体预案；专项预案；部门预案、企事业单位预案和大型活动与特殊场所的应急预案。而从行政级别上又可分为国家、省、市、县各级政府和企事业单位五个级

　　［11］

　　别。这些预案从结构上大体相似，有人评论为“上下一般粗，，左右一样平”其格式比较形式化，缺

　　文本文件特色较重，预案管理较为乏具体的操作性，薄弱，缺乏持续改进的机制，尤其突出的问题是：这些预案没有形成结构完整、联系紧密和功能明晰的系统。

　　2．3应急预案核心内容是应急准备

　　近几年，应急管理的一个主要进展是逐渐认识

　　［18］

　　并明确提出应急预案应成到应急准备的重要性，

　　为应急准备的基础平台。以美国国家应急框架

　　（NRF）为启点，应急预案结构与内容的重心开始转移到应急准备这一核心目标上来。传统的应急预案概念是在突发事件发生后如何应对处置的方案，而现代应急预案则是强调突发事件发生之前怎样做好准备的方案，而应急处置则是应急准备的发展与延续。这些认识深化是基于对“9．11”事件和卡特里娜飓风等一系列重大事故灾难应对经验和教训的总［5］

　　结。美国的NRF和NPG都一再重申，要坚决地把应急管理的重点由应急处置转向应急准备上来，按传统的应急管理四阶段理论（减灾、准备、响应、恢复），应急准备是应急管理过程一个中间环节，而现在则认为应急准备所形成的能力是支撑应急全过程的基础性行动。应急准备主要包括应急预案、组织与人力资源、物质资源配备、持续培训、应急演练和评审改进这六项工作内容，应急预案则是应急准备系统运行的基础性平台，应急准备的其它几项工作也是通过应急预案来组织推进和实施，而正是通过这些应急准备活动的运行为应急预案的持续更新完善提供依据。

　　目前，我国的应急预案还处于传统的“处置方案”阶段，对应急准备工作强调不够，也没有形成实质的应急准备体系，这很容易在实际工作中造成预防、准备、响应和恢复四个阶段的脱节，也很难为应

　　，但各级政府和企

　　10中国安全生产科学技术第7卷

　　急准备工作提供持续、有效运行环境。2．4

　　应急预案的持续改进机制

　　应急预案的生命力和有效性在于不断的更新和改进，在美国CPG101中提出，持续改进机制是应急

　　并明确要求：任何预预案系统中一个重要组成部分，

　　案审查修改的周期不应超过24个月，只有对应急预

　　案不断的进行评估和改进才能保持其活力，这种持续改进是通过PDCA循环模式实现（参见图3）

　　。

　　回答没有发现问题，虽然演练组织的很好，但一般得

　　分也会很低，甚至判定为不及格；三是在应急演练和应急管理工作中发现的问题和提出的改进意见是否反映在应急预案的修订过程中？只有根据评估结果才能得到较把修改意见具体反映在更新的预案中，

　　高的评价。应急预案不断的更新完善的中心目标是推动应急准备能力持续提高。按照CPG101中的要求，没有经过演练的应急预案不能在实际应急活动中应用。

　　目前，我国还没有形成这种周期循环性应急预

　　多数应急预案公布数年后不曾组织过案修订机制，

　　演练和评估，也很难进行修改更新，这是我国应急预

　　案管理工作中亟待解决的主要问题之一。

　　3应急预案体系概念设计

　　自2004年我国国家总体应急预案颁布以来，推

　　实现了一个从动与指导了全国应急预案编制工作，

　　图3

　　应急预案推动应急准备和持续改进模型

　　应急预案的这种管理模式与应急准备的过程紧

　　密结合在一起。首先应按照应急准备愿景目标制定应急预案；然后在初始应急预案编制形成后，即按预案的安排在组织机构与人力资源、装备物资、和宣传培训等方面进行应急准备工作；为检查评估应急准备能力必须组织应急演练，这种演练主要目标是发现问题和检测应急管理系统中的脆弱性；每次演练时都应同时对应急准备水平做出具体评估，这些评估主要是对应急预案改进提出意见并落实在应急预案的修改完善过程中。对每一次重大应急响应活动也都要事后评估，这些实践活动的评估主要内容也是对应急准备体系和应急预案提出修改意见。例如，美国作出暂停使用NRP同时形成了新的NRF这样一个重大举措，实际上主要是由于卡特里娜飓风评估报告对NRP提出大量批评意见后而产生的结果。每一个初始预案的文本编制完成后都必须经过演练的检验才能获准实施。美国政府在对地方政府应急预案进行检查评估时，在评估表格中要求受检方要回答三个关于应急预案主要问题：一是应急预案编制是否经过应急演练？如果回答否，评估意见就判定重大缺失；二是应急演练发现了哪些问题？如果回答发现了一些具体问题，则判分为优，但如果

　　但经过了七、八年的实践，无到有的重要历史跨越，

　　现在急需认真总结经验、教训，以全面提高应急管理和应急预案编制工作，实现“由量变到质变”的过程，从而进入一个新的发展阶段。国家应急预案体系是一个复杂系统，其核心是总体框架的概念设计，

　　“顶层设计”，即我们常讲的所谓顶层设计主要是解决大系统建设中具有战略性、前瞻性、结构性和致用

　　，“整体不等于各部分性等重要问题。按照系统论

　　之和”的思想以及系统工程中“系统功能最优取决

　　于结构最优”的认识，复杂系统中结构的重要性远大于单元或某个要素的个体品质，这种“结构性最

　　［19］

　　优”只有通过整体设计才能实现。3．1

　　应急预案系统环境设想和应急管理体系的构建

　　从国内外经验上看，国家应急预案体系建设一般首先考虑以下几个主要原则：已有的法律法规；现行政治制度和行政管理体制；历史和现在重大突发事件风险特征；应急管理基础条件及主要需求；应急预案存量资源及各方面对修改应急预案的建议等。这些要素的考量对应急预案体系建设基础性活动具

　　［20］

　　有重要指导意义。具体联系到我国应急预案体系形成与发展，也应依据于三个重要的基础条件：首先是法制，在相应法规中要对应急预案的编制、实施、管理和修改提出明确的规定和具体要求；其次是

　　第8期中国安全生产科学技术11

　　国家应急管理体制的逐渐完善，依法在各级政府建立应急管理机构，这样的组织机构不仅是应急指挥更重要的职责是负责日常应急和应急响应的平台，准备工作，其中尤为重要的职能是对应急预案日常修订工作的指导、监督、检查、评估和修改完善；第三是形成以应急准备指导性文件（纲要或指南）、国家事件管理系统（NIMS）和应急预案三者互为支撑的应急管理运行机制，类似于在图1中所表示出来的结构。这些条件是构建应急预案系统最基本的系统环境要求。法制、体制和应急管理运行机制也是整个应急管理体系必备要素，应与预案体系构建一并考虑。3．2

　　应急预案体系结构与内容

　　突发事件应急预案体系的基本框架是以应急预案系统为核心，再加上以应急准备导则（或指南）为愿景目标；以突发事件风险评估为科学支撑；以预案基础运行条件为技术保障和与应急指挥中心平台物理运行环境紧密连接，即所谓1+4的系统结构，其逻辑关系与主要内容可参见图4

　　。

　　是应急预案能否有效实施的基础，但也是我国应急

　　管理工作中主要薄弱环节。只有突发事件应急准备的理念、方法和技能深入到每个社区、家庭，落实到每个人，应急预案才能真正发挥作用。（2）基于应急预案编制的风险评估工作主要内

　　突发事件应对脆弱容包括：特殊风险（情景）分析、

　　性研判和综合应急能力评估。突发事件的风险评估

　　有助于构造重大突发事件的特定情景和随机情景，以明确应急准备目标，而脆弱性分析和能力评估则

　　［21-22］

　　，可成为编制与修改预案重要参考依据为应急预案系统建设提供有力科学支撑，实质上也是编制、

　　修改应急预案的先期条件，其质量直接影响到应急预案的科学性与可行性。

　　（3）基于应急预案主要是应急准备方案的思想，应急预案系统应由应急预案结构原型等五个主要方面组成（参见图5）

　　。

　　图5应急预案系统主要内容构成图

　　应急预案结构原型设计应提出类似于图2和表1中关于应急预案层次类别、应用对象、基本特征、形式内容和具体功能等关键要素，并应清晰描述出各类预案之间的逻辑关系；

　　应急预案管理办法规定了应急预案编制技术要编制和评审程序、预案演练及其评估改进、应急求、

　　预案制定与实施检查评估等一系列管理行动；应急预案编制指南是指导地方政府和企事业单位应急预案编制修改工作的主要技术规范。其中包

　　图4

　　应急预案体系结构框架设计图

　　括对应急预案修订的法律性要求、程序步骤的规定和技术要点解析，尤其要对各种不同类别应急预案的关键性差异作出特别说明以强化应急预案的针对性和灵活性，必要时还可提供各类应急预案的模板，以供编制者学习参考；

　　重要基础设施保护计划是一类特殊预案，是应

　　（1）适立与风险相匹配的应急准备能力是应急

　　预案的核心目标，包括应急准备情景、目标、任务和应急准备文化四个主要应急准备内容，对应急预案系统的建设具有重要指导作用，例如，应急准备文化

　　12中国安全生产科学技术第7卷

　　急预案系统中重要组成之一，与其它类型预案的区别是该保护计划设定清晰的保护目标和明确对象，为了确保一些对公众基本生活需求和国家正常运行有重大影响的重要工程设置、要害部门、以及关键性在突发事件，尤其是危机情况下能够受的战略资源，

　　到优先保护和维持有效运行，保护目标包括大坝、核电站、重要的电力、通讯、交通和能源供应等设施，以及城市生命线等基础设施，要求对每类每个具体的对象都要制定包括备份在内的应急准备计划；

　　工作（业务）连续性计划也是应急预案系统中其目的是基于在重大事件发生时，政一个特例设置，

　　府行政管理职能和企业运行可能会受到严重影响、甚至出现在短期内难以恢复的严重破坏，政府各部门和企事业单位都应制定包括人事安排、工作场所设施和运行程序的特别准备预案，以保证在特别紧急状态下避免或减少政府管理和公共服务出现缺失

　　维持社会秩序正常，以及使业务活动保持连和混乱，续性运行。

　　上述这五部分内容构成了应急预案系统的主体，其它部分则都是以这些主体为基点的扩展和

　　衍生。

　　（4）应急预案有效运行还必须得到一些技术基础的支撑，这些支撑条件大致可分为三种类型：一是针对所有突发事件标准化运行管理，其主要内容

　　——ICS指挥系统，是建立统一的应急指挥模式—规范在应急响应过程中各个参加单位角色任务和活动

　　方式，尤其是在巨灾或在危机发生时，采用统一高效联合指挥体系ICS/UC对于确保所有应急响应活动的协调一致至关重要，建立突发事件应急指挥系统在所有应急预案中都是必不可缺的核心要素；二是关于信息沟通、通讯联系、信息共享、资源调配和大

　　表3

　　层级国家总体（战略）预案省市县地方政府综合行动预案

　　村镇乡、社区和企事业单位应急行动预案

　　应对目标巨灾或各类危机

　　灾难或影响范围较大突发事件一般事故或事件

　　使用单位国务院及其组成部门

　　规模应急疏散等公众保护规范和协议；第三是与应急预案密切相关的培训和应急演练的目标规划和组织、检测评估方法等。

　　由于应急响应对通讯和信息交互需求性很强，应急预案的内容都应与相应各类型的应急指挥中心状况的关系十分密切，严格意义讲，几乎所有的应急管理活动都在这样物理平台的环境中运行，所以应急预案中关于指挥、通讯、信息、资源等约定都必须考虑到所属应急指挥平台的技术能力和特点。3．3对我国应急预案体系发展建设建议

　　当前我国应急预案体系建设主要应考量三个问题：首先是如何设定中国预案体系发展愿景目标；其次怎样充分应用好现有的存量资源继承发展，然后才是如何有计划的分步实施。

　　（1）按照系统论科学指导思想和应急管理的实际需求，我国应急预案体系整体框架应由三个层次构成：国家总体预案与行动预案；地方政府综合应急行动预案；企事业单位及社区的行动预案。虽然以上三类预案都是基于应对各类突发事件情景，但针对事件的影响范围、严重程度和复杂性有很大差别，这些差别可具体表现在每类应急预案的目标、结构和内容等所具有不同特征（参见表3）。在各级应急预案系统中都可能包括有战略级、行动级（概念预案和行动预案）、战术级和现场行动级（IAP）四种类型预案，但由于目标职能不同而各有侧重。例如，在国家级预案中主要包括战略预案和行动预案；地方政府级也可以有战略预案，但其主体应是综合性的应急行动预案；而乡镇、社区和企事业单位的预案应主要是基于自身风险的行动预案或战术预案，而大型活动的应急预案则可视为一种特例的现场行动预案（IAP）。

　　不同层级应急预案功能特点

　　基本任务协调统一重大支

　　援行动

　　弹性需求大多不弹性较小、

　　涉及具体活动对具有一定弹性，

　　疏散、保护等功能应有具体安排

　　细化程度

　　不确定性高，只做原则要求

　　具有不确定性，应刻画较清晰的行动路线

　　县以上地方政

　　协调统一指挥，组

　　府及所属部门、

　　织现场应急响应

　　单位

　　基层组织或企事业单位

　　“第一响应”，弹性较大，应灵活现场

　　组织开展现场救应对各种随机援活动情景

　　任务明确、安排细致

　　第8期中国安全生产科学技术13

　　由于使用单位职责和权限不同，因而各类预案的功能有一定区别，但必须强调各级各类应急预案应互不能设置明显边界障碍，必须有利交叉相紧密联系，融合，例如，大型活动的现场行动预案必须建立在当地综合性应急预案的基础之上，实践证明只有形成了一个完整的系统时，每单个预案才能有效实施。（2）多年来，我国在应急预案编制实施方面积累了很多经验，也形成了巨大规模，这些存量资源可以为应急预案体系建设提供坚实的基础，今后我国应急预案体系的设计和实现都是原有体系的“扬弃”和发展。首先，在对我国应急预案体系充分调研分析的基础上按照我国突发事件应急管理愿景框

　　对现存的应急预案资源进行解析聚类和凝练；其架，

　　次对每类应急预案的形式与内容做初步的调正、衍接；然后依据应急预案体系实际现状和突发事件应急管理新的需求编制新的应急预案体系建设修订框架和具体实施方案。

　　无论是体系设计还是预案修改都必须依托于现在预案体系的基础，以保持前后体系之间的连续性和可接受性。

　　（3）在明确应急预案体系建设愿景、目标和理清、凝炼现有应急预案体系基础上，编制突发事件应急预案体系中长期发展建设规划，按照先急后缓的原则分布实施。当前应急预案管理工作的重点首先应是应急预案体系总体框架和国家应急准备战略的制定；然后才逐步开展国家总体预案修改和地方政府及企事业单位应急预案编制指南工作；在第三个阶段，按照体系系统性和全面性的思想制定出类似事故管理系统（NIMS）、重要基础设施保护计划（NIPP）和工作连续性计划等其它一些种类重要预案或规范，经过五年左右的连续性工作基本完成新的应急预案体系这一宏伟工程。完全有理由可以期待，应急预案体系的形成将使我国应急管理工作进入一个新的历史阶段。参考文献

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